도시계획조례를 통한 지역·지구별 건축물 용도제한 분석

▒ 도시계획조례를 통한 지역·지구별 건축물 용도제한 분석

‘국토의계획및이용에관한법률’의 체계

국토계획법령은
▷국토의계획및이용에관한법률(법률)
▷국토의계획및이용에관한법률시행령(대통령령)
▷국토의계획및이용에관한법률시행규칙(건설교통부령)
▷도시계획시설의결정·구조및설치기준에관한규칙(건설교통부령)
▷도시계획조례(특별시·광역시·도·시·군·구 조례)로 구성되어 있다.

그리고 국토계획법의 하위지침·훈령은 10개로 광역도시계획 수립지침, 도시기본계획 수립지침, 도시관리계획 수립지침, 제1종지구단위계획 수립지침, 제2종지구단위계획 수립지침, 개발행위허가 운영지침, 기반시설 연동제 운영지침, 토지적성평가지침, 토지거래업무 처리규정, 중앙도시계획위원회 운영세칙 등이 있다. 각 계획별 내용과 의미를 살펴봐야 투자를 할 경우 장기적·중기적·단기적 계획을 세울 수 있을 것이다.

필자는 건축허가 부서에서 근무를 하고 있지만 법률 개정이 급속하게 이루어지다 보니 가끔씩 법률이 생소한 경우가 있다. 이러한 상황은 투자 측면에서 부동산의 방향을 예측하고 싶다면 법령의 입법예고에서 그 단서를 찾아야 한다는 것을 의미한다.

각 지방자치단체는 국토계획법에서 조례로 제정하도록 한 사항을 해당 지역의 실정에 맞도록 제정, 운영하고 있다. 특별시·광역시는 하나의 생활권으로 기초자치단체(구청)의 도시계획조례가 별도로 없고 광역자치 단체조례(특별시·광역시)가 운영되고 있다.

한편 경기도·강원도 등 광역자치단체(도청)에서는 기초자치단체(시·군청)마다 별도의 도시계획조례를 두고 있다. 각 자치단체마다의 조례를 비교하면 일부 차이는 있으나 형식이 유사한 편이다. 아래에서는 3개 지방자치단체에서 입법예고한 도시계획조례를 비교하면서 조례의 개정방향을 예측하고자 한다.

전원주택 용도정의

건축법상 전원주택이란 용어는 없다. 건축허가 신청을 하려면 건축물의 용도를 결정하여야 하는데 전원주택을 굳이 분류하자면 건축법시행령 별표1에 규정에 따라 구분을 하여야 한다.

주택은 크게 단독주택과 공동주택으로 분류할 수 있다. 단독주택은 단독주택, 다중주택, 다가구주택, 공관으로 구분하고 공동주택에는 아파트, 연립주택, 다세대주택으로 구분하고 있다. 건축법상 1가구가 거주할 경우에 보통 단독주택으로, 2가구 이상이 거주할 경우 다가구주택 또는 다세대주택으로 구분할 수 있다. 그리고 주택건설촉진법(앞으로 주택법으로 개정 예정)에서는 단독주택 20호 이상을 동시에 건축할 경우에는 건축허가가 아닌 주택건설 사업계획 승인을 득하여야 한다. 이러한 용도가 확정되면 용도·지구별 허용 여부를 검토하게 되는 것이다.

예를 들어 단독주택은 도시지역의 경우 전용주거지역, 일반주거지역, 준주거지역, 근린상업지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역에서 허용하고 있으며 중심상업지역, 일반상업지역, 일반공업지역, 준공업지역, 보전녹지지역에서는 지방자치단체에서 운영중인 도시계획조례를 검토하여야 한다. 비도시지역의 경우 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역, 관리지역, 취락지구에서 허용하고 있으며 농림지역과 자연환경지역의 경우에는 일부만 허용하고 있다. 아래에서는 단독주택에 대한 지방자치단체 조례를 비교, 분석하고자 한다.

입법예고 중인 도시계획조례 체크

태안군과 용인시, 춘천시에서 입법 예고한 도시계획조례개정안 중 전원주택을 건축할 때 반드시 체크되어야 할 포인트인 토지형질변경 규정과 단독주택의 허용기준, 건폐율, 용적률을 비교하여 설명한다. 기초자치단체의 도시계획조례에 단독주택은 주거지역과 생산녹지지역, 자연녹지지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 취락지구에서 모두 허용하고 있다. 그러나 보전녹지지역에서 다가구주택은 허용하지 않고 있으며, 농림지역과 자연환경지역에서는 현저한 자연훼손을 가져오지 않는다는 조건하에 건축하는 농어촌주택에 한하여 단독주택을 허용하고 있다.

따라서 개발사업 전에는 인근의 자연환경 여부를 살펴보고 해당 자치단체에 사전에 문의하는 것이 확실하다. 전원주택과 음식점을 함께 계획하고 있다면 태안군에서 입법예고한 도시계획조례 개정안을 살펴볼 필요가 있다. 계획관리지역 및 관리지역 안에서 휴게음식점, 일반음식점 및 숙박시설을 설치할 수 있는 지역이 상수원보호구역으로부터 5백m 이내인 집수구역 등에 해당될 경우 허용하고 있지 않으므로 유의하여야 한다.

개발행위 규모는 기초자치단체 조례마다 상이한 기준을 제시하고 있다. 그래서 토지 구입 전에는 조례를 반드시 확인하여야 한다.

▶ 용인시의 경우
 ㆍ주거지역, 상업지역, 자연녹지지역, 생산녹지지역 : 1만㎡ 미만
ㆍ보전녹지지역 : 5천㎡ 미만
ㆍ보전관리지역 : 5천㎡ 미만
ㆍ생산관리지역 : 1만㎡ 미만
ㆍ계획관리지역 : 3만㎡ 미만
ㆍ농림지역 : 1만㎡ 미만으로 제한

▶ 춘천시의 경우
ㆍ보전관리지역·생산관리지역 및 계획관리지역 : 3만㎡ 미만
ㆍ농림지역 : 3만㎡ 미만으로 규정.

▶태안군의 경우
ㆍ보전관리지역 : 3만㎡ 미만
ㆍ생산관리지역 : 3만㎡ 미만
ㆍ계획관리지역 : 3만㎡ 미만
ㆍ농림지역 : 3만㎡ 미만으로 규정

토지형질변경 허가 기준 역시 지자체마다 다르다. 경사도, 입목도, 기준 지반고가 각 지역마다 차이가 있다는 점에도 관심을 가져야 한다. 경사도 산정은 등고선의 표고 변화를 계산하는 방식에 의거한다. 대상 토지의 굴곡 및 지형여건을 고려하여 등고선에 직각이 되도록, 허가 신청 토지 내에 3개소 이상의 측정기준점을 설정하고 최고 표고와 최저 표고의 차이를 수평거리로 나누어 계산한 값으로 정할 수 있다. 다음 <표6>은 각 지역별 토지형질변경 기준을 요약하여 비교한 내용이다. 세부 규정은 각 자치단체조례에 상세히 규정되어 있다.

Tip 토지거래 허가구역 지정 관련 Q&A(건설교통부 토지정책과 자료/2003. 2. 23)

Q 토지거래시 허가를 받아야 하는 경우 및 허가절차는?
A 허가구역으로 지정된 지역 내에서 일정면적을 초과하는 토지의 소유권 및 지상권의 유상거래 시 사전에 관할 시·군·구 민원실(지적담당)에 비치된 토지거래계약허가신청서를 작성한 후 토지이용계획서, 토지등기부등본을 첨부하여 시·군·구 민원실에 허가신청을 한다. 관할 시·군·구에서는 이를 검토하여 15일 이내에 허가여부를 통보하게 되고, 이후 등기신청 시 허가증을 첨부하여야 한다.

Q 아직 행정수도 이전지역 등 구체적인 계획이 수립되지 않은 상황에서 지나치게 일찍 허가구역을 지정한 것이 아닌가?
A 원칙적으로 토지거래계약허가구역은 투기행위를 원천적으로 방지하기 위함이며, 지가급등·투기발생 시 또는 그러한 우려가 있는 경우에도 사전에 지정이 가능하다. 아직 본격적인 행정수도 이전계획이 수립되지 않았으나, 언론이나 현지에서는 이전 후보지를 구체적으로 거명하는 등 기대심리가 매우 높고, 토지거래동향 감시구역 지정 후 감시결과 작년 12월말이후 최고 4~20%까지 지가가 상승하는 지역이 있었으며, 이러한 상승세가 인근지역으로 확산될 우려가 높아 부득이하게 허가구역을 지정하게 된 것이다.

Q 토지거래계약 허가구역 지정ㆍ시행일 이전에 토지거래계약을 체결하였으나 아직 등기하지 않은 경우 허가를 받아야 하는가?
A 토지거래계약 허가제는 원칙적으로 시행일 이후에 체결되는 계약에 대하여만 적용되므로 시행일 이전에 계약을 체결한 경우에는 별도의 허가를 받을 필요가 없다. 그러나 계약일자를 소급하여 허위로 기재하는 경우가 있을 수 있으므로 계약서 검인·공증·등기신청일 등을 통해 시행일 이전에 계약이 이루어졌다는 사실을 증명하면 된다.

Q 이번 허가제의 정확한 시행 시기는?
A 중앙도시계획심의회 심의ㆍ의결 후 건설교통부가 행정자치부에 관보게재를 요청하고 관보게재 5일 후부터 허가제가 효력을 발생하게 된다. 따라서 관보게재 요청기간 및 공고기간 등의 과정를 거쳐 지난 2월부터 시행되었다.

Tip Q 금년 1월부터 농민이 아닌 경우에도 주말농장을 영위하기 위해 1천㎡(3백평)미만의 농지를 소유할 수 있도록 농지법이 개정되었는데, 이 경우에도 농지거래 시 허가를 받아야 하는가?
A 비도시지역에서는 1천㎡이하의 농지거래는 원칙적으로 허가대상이 아니므로 농지법의 규정에 적합하다면 주말농장의 영위를 위한 농지매입이 가능하다.

그러나 도시지역의 녹지지역에서는 2백㎡를 초과하는 토지거래 시 허가가 필요하므로 농지의 경우 현지거주 요건 및 지속적인 농업영위 요건 등 토지거래허가 관련 규정의 허가요건에 적합하여야 하나, 주말농장의 성격상 지속적인 농업영위라고 판단하기는 어려울 것이다.

Q 허가가 필요한 면적인 한 필지의 토지를 허가대상면적 미만으로 분할하여 매매하는 경우에도 허가를 받아야 하는가?
A 허가를 회피하기 위해 허가대상면적 미만의 소규모 토지로 분할하여 매매하는 경우가 있을 수 있으나, 이 경우에도 분할 전 토지가 허가대상에 포함된다면 분할토지의 최초거래에 한하여 허가를 받아야 한다. 토지를 공유지분으로 나누어 지분이 거래되는 경우에도 마찬가지이다.

Q 허가를 받지 않고 토지거래계약을 체결한 경우 계약의 효과와 벌칙은?
A 허가를 받지 않고 체결한 토지거래계약은 국토의계획및이용에관한법률 제118조에 의하여 효력을 발생하지 아니한다. 허가를 받지 아니하고 계약을 체결하거나 부정한 방법으로 허가를 받은 자는 2년 이하의 징역 또는 토지가격의 30%에 상당하는 벌금에 처하며, 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 아니한 경우에는 1천만원 이하의 과태료에 처한다.

Tip 주택내부의 계단 면적 산정방법

1층 거실부분 및 1층에서 2층으로 오르내릴 수 있는 내부계단이 2층 천장까지 개방된 경우라면, 2층 바닥면적에 산입하지 않는다. 별도의 계단실로 구획된 계단이 아닌 1층에서 2층으로 출입을 하기 위한 거실 내부계단에만 해당한다.(건설교통부 58070-2573(2000. 9. 5)

도로 등이 미설치된 지역에서 건축을 할 경우

전원주택지의 경우 도로나 상수도, 하수도가 미비된 지역이 많은 편이다. 대부분의 조례에서는 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 건축을 제한적으로 허용하는 지역에 대한 기준을 두고 있다. 양평군과 같이 하수배출 형식을 규정하고 있는가 하면 용인시는 임대 및 분양 주택에 대해 제한을 하고 있다. 따라서 도시기반 시설이 갖추어지지 않은 지역의 경우 무리한 도로개설을 수반할 경우 많은 비용이 소요될 수 있다.

건폐율 기준

기초자치단체별 도시계획조례에서 건폐율을 검토해 보도록 한다. 건폐율은 건물의 규모를 결정하는 첫번째 요소로 용도지역별 건폐율과 지구별 건폐율, 특수지역에 대한 건폐율로 구분하여 규정하고 있다. 용도지역별 건폐율은 녹지지역과 관리지역에서 대부분 자치단체마다 비슷한 규제를 하고 있다.

농지법에 의하여 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에서 농지법 제34조의 규정에 의하여 허용되는 건축물의 건폐율을 태안군은 60% 이하로, 용인시는 50% 이하로 규정하고 있다. 춘천시, 용인시의 경우 위 건폐율 규정에도 불구하고 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 건축물인 도시계획시설은 제85조제1항 각호의 범위 안에서 시도시계획위원회의 심의를 거쳐 따로 정할 수 있다.

Tip 주거지역 종 세분에 대한 효력

주거지역이 종 세분화하도록 하는 규정이 2003. 7. 1일부터 시행된다. 그런데 각 자치단체마다 효력발생에 대하여 정확한 답변을 못하고 있는 실정이다. 이에 대한 건설교통부 의견을 알아보도록 하자.

▷ 국토의계획및이용에관한법률 제31조제2항의 규정에 의하면 도시관리계획 결정 당시 이미 사업 또는 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 의하여 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 얻어야 하는 경우에는 당해 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 얻어 사업 또는 공사에 착수한 자를 말한다)는 당해 도시관리계획 결정에 관계없이 그 사업 또는 공사를 계속할 수 있다.

다만, 시가화조정구역 또는 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업 또는 공사를 계속할 수 있도록 되어 있다.

▷ 이는 법령의 개정시 변경시점을 기준하여 종전규정을 적용토록 하는 부칙의 경과규정과는 달리 도시계획(변경)결정의 효력과 관련한 사항으로 도시관리계획 결정의 집행력ㆍ실효성 등을 확보하기 위해서 공사를 착수하여 새로운 도시관리계획 결정 내용대로 환원하기 곤란한 경우에 한하여 종전 도시관리계획 결정에 따를 수 있도록 규정한 것이다.

▷ 따라서 동법률시행령 부칙 제9조제1항의 규정에 의거 일반주거지역을 종세분하지 아니하여 제2종일반주거지역으로 보는 경우 등을 포함한 종 세분 효력발생시점 이전에 건축허가나 신고를 득한 경우라도 도시관리계획 결정(종세분)의 효력발생 이전에 사업 또는 공사에 착수를 한 자에 한하여 종전의 용도지역에 대한 용적률 등을 적용 받을 수 있을 것이다.

▷ 이 경우 ‘사업 또는 공사에 착수한 자’라 함은 착공계 등을 제출하고 물리적으로 착공한 자만으로 한정하는 것은 아니며 ‘당해 사업을 추진하기 위하여 객관적으로 필요하다고 인정할 수 있는 행위를 개시한 자’를 사업 또는 공사에 착수한 자로 볼 수 있을 것이니 이에 대한 구체적인 사실 판단은 당해 허가권자가 하여야 할 것이다.(건설교통부 도시 58450-924호 2003. 6. 5)

용적률 기준

용적률은 건물의 층수와 바닥면적의 규모를 결정하는 요인이 된다. 주거지역의 경우 <표11>에서와 같이 각 자치단체마다 다소 상이함을 알 수 있다. 도시계획조례가 제정되기 전까지 용적률은 국토계획법시행령에 규정된 최대한도를 적용하고 있어 표를 통해 시행령의 용적률 한도를 알아보도록 한다.

또한 취락지구, 개발진흥지구, 농공단지의 경우 별도의 용적률을 규정하고 있어 <표13>에서 다시 정리하였다. 관리지역(종전 준도시지역·준농림지역)안의 건폐율·용적률은 <표14>와 같이 관리지역이 보전관리지역·생산관리·계획관리지역으로 세분되기 전까지는 다음의 조례로 전하는 기준을 적용한다.